1950年8月20日，毛泽东同志在《上海党政群机关团体编制情况报告》（以下简称《上海编制报告》）上做出批语①：“周②：此电两项建议值得注意，请考虑指示各地，省及大市照此办理，成为制度。……”

毛泽东同志所指的此电即《上海编制报告》，其中的两项建议具体是：“（一）编余员工处理问题。整编中采取谨慎处理是非常重要的，但老弱残疾人员，应视具体情况分别处理，一般可早日给资遣散。工务局六七十岁有多年工龄的老工人，无家可归者以包下养老为宜。（二）编制委员会撤销后，凡有关编制问题，应指定专门机关继续负责指导，以巩固已得成绩，并坚持贯彻下去。否则时间一久，并又各自为政，自行扩充广泛招聘、制度松懈的倾向难免发生，这是值得注意的。”

毛泽东同志作出这一批语时，新中国成立不足一年，国内的剿匪、土改、经济发展各项艰巨任务交织，国际形势更是严峻复杂，毛泽东同志每天要考虑和处理的事务之繁剧，可想而知。考虑到这种特殊的历史条件，这则史料的重要性尤其需要给予充分重视。

《上海编制报告》中的两条建议，都与编制工作有关，第二条则直接阐明了编制工作需要长期存在的理由。其中的关键词是“各自为政”，即各个机构从自身利益出发“自行扩充广泛招聘”，进而导致“ 制度松懈 ”。针对这些问题，建议提出的对策是“凡有关编制问题，应指定专门机关继续负责指导，以巩固已得成绩，并坚持贯彻下去。”简而言之，编制工作之所以需要长期坚持，就是要以专门机关的管理 来遏制各个机构自身的无序扩张冲动。

这些考虑得到了毛泽东同志的充分认可，他的批语十分明确，“省及大市照此办理，成为制度。”我们把上海的建议同毛泽东同志的批语内容贯通来看，可以发现即使是政权初创、百废待兴之际，毛泽东同志对于各个机构自身的扩张冲动仍保持着极其警惕的态度。今天的我们不能不叹服于伟人穿透时空的深刻洞察力：直到今天，各个机构强烈的增编诉求，仍然是编制工作面临的突出压力。毛泽东同志所赞同的应对之策，就是以制度化的专门机关来实施严格管控。这一重要方针，是不是新中国成立之后编制工作制度化的起点，还需要发掘进一步的史料。但70多年来的实践表明，如果没有我们党围绕编制工作所建立起的一整套制度规矩，并依托各级编制部门具体实施，今天的政权机构及其人员规模究竟如何演变，恐怕还存在不确定性。

追古抚今，作为机构编制部门的普通一员，有不少感慨。其一，各个机构的扩张冲动与编制部门的遏制努力，两者之间的相持相争已经持 续70多年，这种矛盾是结构性和长期性的。从客观方面讲，中国共产党的初心使命是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，在我们党团结和带领全国各族人民发展经济社会各项事业的过程中，各个阶段面临不同的形势和任务。无论是在新中国成立初期积贫积弱的条件下，还是在综合国力跃升为世界第二、国际影响力显著增强的新时代，我们党都从初心使命出发，统筹规划各个时期革命、建设、改革的宏伟蓝图，各个机构为了实现党的奋斗目标，都肩负重任。这一点，从五年一次的党的全国代表大会报告以及国民经济和社会发展规划中，可以得到充分印证。也正因为此，各个机构普遍处在人手和任务的紧平衡状态，希望增加编制以充实力量，更好完成上级交办的任务。从这个角度理解，各个机构的扩张冲动具有一定的现实合理性。同时，从主观方面看，英国历史学家诺斯古德·帕金森于1958年给出他对于官僚机构逐渐增多、官员不断膨胀的解释，后称之为“帕金森定律”；中国学者周黎安等人2004年到2007年的一系列研究，阐释了中国地方官员的晋升锦标赛模式；以及几年前热播的电视连续剧《亮剑》中，被街头巷尾热议和推崇的“亮剑精神”。这些理论和现象或许从多个角度揭示了各个机构扩张冲动的内在原因。客观与主观因素的共同作用，使得遏制机构扩张、管控编制总体规模成为政权建设中一项持久而艰巨的工作。

其二，经过70多年的发展，编制工作有了更为丰富的内涵，这就是习近平总书记反复强调的“加强党和国家机构职能体系建设、深化机构改革和优化党的执政资源配置”。编制工作的实践已经突破新中国成立初期的规模控制，走向面向政权建设全流程的体制改革、结构优化、资源配置、机制调适和规模控制，并归于组织管理范畴，实现机构编制管理同干 部管理的更好统筹，这完全符合习近平总书记指明的方向，充分彰显了新时代编制工作的特征。编制工作从相对被动和单一的定位，转变为更加主动和复合的定位，这既是历史持续演进的结果，又为编制工作走向未来、加快推进国家治理体系和治理能力现代化奠定了更加坚实的基础。

其三，毛泽东同志所称的“成为制度”，也有了新的时代内涵。首先，从中央到省、市、县，四级都已经建立了完善的编制工作体系。中央的领导体制尤为根本。中央编委是党中央决策议事协调机构，在中央政治局及其常委会领导下开展工作，习近平总书记亲自担任主任；中央编办是中央编委的常设办事机构，归口中央组织部管理。其次，初步构建以《中国共产党机构编制工作条例》为主干、以一系列配套法规制度为补充的编制工作法规体系。再次，编制工作在管理全流程中的基础性作用不断强化。这既体现为编制作为组织管理全链条中的基础环节，又体现为编制部门与人事、财政等部门形成的相互配合和制约关系。这些制度机制的加强与发展，构成了编制工作长期运行的支撑和保障。

注释：

①《建国以来毛泽东文稿》第一册，中央文献出版社，1988年，第473页。

② 指周恩来同志。